在项目前期识别准备过程中,笔者建议,应全面识别政府承诺的全部支付责任。政府应基于识别出的政府各项风险及责任,包括直接付费或补贴、特定风险的承担、政府配套投入等,估算所承诺的政府支付责任,并从社会经济发展状况、财力水平、整体负债及风险管理能力等角度,评判政府履约能力。

在这一阶段,应强化物有所值评价和财政承受能力论证,将风险恰当转移给社会资本,以激励其发挥设计、建设、运营等优势,将项目不确定性降到较低水平、提高公共服务效率。若未能全面测算政府各项支付责任和财政承受能力,将会影响到项目的可行性决策和优先排序,进而影响项目执行过程中的政府支付责任,甚至产生财政支付风险。

在社会资本采购过程中,笔者建议,应通过竞争性程序完善和明确政府承诺方案。采购过程中,通过公开、透明、充分的竞争,以发挥竞争程序对项目成本优化的作用。政府在谈判过程中,充分激励社会资本发挥主观能动性,结合自身优势对风险分配方案进行优化,相应调整、完善政府在项目中的承诺,以降低成本,提高项目效率。

该阶段还需重点审查双方合同内容与项目方案和两评相比是否发生实质性变更,以免因配套投入改变、付款方案调整和风险分配变化等原因导致政府承诺变动,并影响政府支付责任。

此时,政府承诺和支付义务已基本确定,还应根据合同约定,应将政府对项目的年度支出责任纳入预算管理、跨年度支出责任纳入中期财政规划,约束政府在项目全生命周期内的履约意愿和行为。

在项目执行过程中,笔者建议,应全面监控管理政府承诺和财政支付。执行过程中应从单个PPP项目和该地区全部PPP项目两个层面进行监控和信息披露。对于单个项目,监控重点在于所提供公共服务的绩效及政府根据合同按效履约情况,并及时披露相关信息确保公众能了解公共服务的标准和水平。对于该地区全部PPP项目,信息披露的重点在于政府全部PPP项目的预算安排及实际的支付进度,让相关方能全面掌握该政府的承诺责任和支付义务,此举也能及时预警财政风险并采取针对性措施。

应特别注意的是,在执行过程中,若合同管理不善、外部客观环境变化或内部政府执行效率下降,将会对项目的实施带来不利影响,进而导致项目总成本增加,并有可能增加政府支付责任,政府应通过数据分析比对等,及时发现问题并积极纠偏。